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中国外逃贪官的绞索 文/孙亚菲 刘鉴强 目前，尚有超过4000名中国外逃贪官在国外"自由主义"的天空下接受"荫护"，最保守有超过50亿美元的资金被他们卷走。但由于中国与大多数贪官逃往国无引渡条约，且双方司法理念存在差异，如何让中国外逃贪官得到惩罚，没收他们正在享受的黑金成为一个棘手的难题。 但外逃贪官逍遥法外的时间终有终结之时--2003年9月29日，《联合国打击跨国有组织犯罪公约》将正式生效，起草中的《联合国反腐败公约》也将于今年底通过。 外逃贪官和资金："一个黑数" 2003年4月20日中午，58岁的浙江省建设厅副厅长杨秀珠，携同女儿、女婿、外孙女等从上海浦东国际机场出境。据消息人士透露，他们经由新加坡，转道至美国。那里，有她多年前置下的五处高级房产。 狠捞上一把，然后逃到国外，利用中国与他国法律不对接的空子，就此逍遥法外，这样的外逃现象已经不是什么新鲜事。国家电力公司原总经理、正部级官员高严，贵州省交通厅原厅长卢万里、河南省烟草专卖局原局长蒋基芳、中国银行广东开平支行原行长许超凡、河南省服装进出口公司原总经理董明玉等等，涉案金额逾亿之巨的各种高官显要纷纷逃往国外，一时间成为媒体报道的热点，其中除卢万里被缉拿归案外，其余人等均在异国他乡过着优裕的"人上人"生活。 除这些"大名鼎鼎"的人物外，无法指名道姓的外逃者难以计数。媒体报道习惯引用的数据是：外逃海外的贪官4000多名，涉案金额50多亿美元。 "那已经是陈年老黄历了，现在早已不止这个数了。"一位不愿意透露姓名的某省反贪局局长接受采访时表示，那是2001年最高人民检察院追逃会上公布的数据，如今过了快两年，数字早已经发生了变化。 至于具体多少，他用了四个字形容：一个黑数。 记者调查时发现，真实外逃的人数，远远大于检察机关公布的数字。职务犯罪查处率居全国前列的四川省，截至2003年6月30日，有158人负案在逃。然而该省反贪局指导处副处长刘关星告诉记者，这158人中，只有一起案犯在海关出境时留下了记录，其余的全部下落不明。 "至于是不是用假身份证、假护照逃到了境外，还是潜伏在国内，我们没有证据，不好说。"刘关星还说，有些人长达十几年杳无消息，线索全断，最后检察机关不得不以撤案进行处理，这样的情况也不在少数。 除了持有合法证件公然外逃之外，用假身份证办理真护照、通过旅行团出境转逃第三国及偷渡等几种方式，是贪官们惯用的伎俩。据媒体报道，杨秀珠及全家出境时，所用证件全部身份不明。她早就拥有美国绿卡，但卡上姓名非她真名。也就是说，一旦她逃到国外，不仅海关没有记录，而且还可以堂而皇之易名而居，过上"安全"生活。 司法引渡的乏力 贪官们外逃后如何能逃避惩罚？中国政法大学研究生副院长、国际法学教授刘延吉教授说，这些人利用了中国与他国法律衔接上的空子和漏洞。 "根据国际法原则，只有签订双边引渡协议的国家，才有强制力要求对方予以引渡。否则，只能靠双方友好协商，视谈判情况而定。而有些国家甚至规定，没有引渡协议，谈判也不行。"刘延吉表示，引渡问题一直都是国际司法协助中的难点之一，涉及到法律理念和双边关系等多重复杂的问题，一旦发生冲突，很难协调。 刘关星副处长也告诉记者，四川省惟一明确的那例外逃美国的案子，去年下半年通过公安部向国际刑警组织申请了红色通缉令，然而由于中美双方没有引渡条约，通缉令至今石沉大海。 最高人民检察院外事局司法协助司龙梅处长，一年多来致力于国际间司法协助、引渡等方面的具体谈判工作。 "我操作了不少具体的案子，成功的有，但总的来说难度很大。"龙梅感叹，在国际司法合作谈判时，一些国家往往会以此为政治筹码，人为设置障碍，海外追逃难上加难。 另一方面，中国在国际法体系上的相对滞后，也给海外追贪增加了难度。尽管1990年代以来贪官外逃情况已十分严重，但《引渡法》于2000年12月28日才正式颁布施行。另一方面，有调查显示，1997年至1999年3年内，中国累计资本外逃530余亿美元，其中很大一部分为职务犯罪非法所得，然而目前为止，《反洗钱法》仍只停留在酝酿阶段，中国也没有加入国际反洗钱组织。 因此，在反腐力度日渐加强的今天，贪官们在国内的生存环境可谓每况愈下，而外逃就成了低风险、高收益的举措。 国际公约狙击外逃贪官的涵义 事实上，这不仅仅是中国的难题。 随着经济的全球化，跨国犯罪越来越严重，威胁着世界和平和他国经济安全。加强国际合作，打击跨国有组织犯罪，成了各国关注的焦点。这样的共识在1998年的第53届联合国大会上形成一致意向：决定成立特设委员会，专门负责谈判《联合国打击跨国有组织犯罪公约》。 外交部条约法律司郭阳，曾作为中方代表进行过一次谈判，还参加过两次研讨。 "看公约打击外逃贪官的作用，主要看两个核心部分，一是定罪，二是引渡与司法协助。"9月23日下午，郭阳在接受记者采访时表示，按照公约第8条"腐败行为的刑事定罪"规定，凡直接或间接向公职人员许诺或给予不应有的好处，以及公职人员直接或间接索取或接受不应有的好处时，都视其为犯罪，比我国现行法律中对行贿受贿罪的规定更加宽泛。 在最为复杂的司法协助和引渡这一块，第16条建议缔约各国"努力加快引渡程序并简化与之有关的证据要求"。龙梅表示，这种规定虽然不是强制性的，但为日后各国间进行协调提供了依据。 刘延吉教授认为公约的积极之处还在于，要求各缔约国在其本国法律中对本公约所涵盖的任何犯罪"规定一个较长的追诉时限，并在被指控犯罪的人逃避司法处置时规定更长的期限"，由此来保证对外逃贪官的长期追惩。 郭阳向记者透露了谈判中的一些有趣内幕，譬如中国联合发展中国家，提出了一些条文，不少都得到了采纳。 当然，在双方的博弈中，发展中国家也做出了不少让步。譬如以美国为首的包括西方和部分东南亚国家的反洗钱金融工作组，有个反洗钱四十条指导规则。他们希望把这个规则全部纳入公约中有关反洗钱的条文中来，进而把这个区域性的文收全球化。 在历经11次艰苦的谈判后，2000年12月12日，联合国在意大利举行签署仪式，中国当天签署该公约。之后两年，中国对文本进行了通盘研究，广泛征求意见，最后认为，中国法律与此公约虽然有差别，但无原则性的冲突。因此外交部于去年年底向国务院提出批准建议，今年8月27日，全国人大常委批准了这一公约，并将于9月27日正式生效。 这仅仅是对外逃贪官敲响的第一声丧钟，另一个即将在年底提交联大通过的《联合国反腐败公约》，对腐败行为的打击力度将在更大程度上超过前一个公约。 障碍仍然存在 是不是批准了这些公约，一切难题就迎刃而解了？答案并不那么乐观。 "不少人理解为只要有了这个公约，即使两国之间没有引渡协议，也可能将罪犯引渡回来，这是错误的。"长期从事国际法研究的北京大学法学院教授郭自力分析说，公约只是一个指导性的文书，属于非强制性的，实际上还是受有无双边引渡协议的限制，即使有公约，对方也可因为没有双边协议而拒绝引渡。而这些，同样取决于两国关系和具体协商情况。 他说，公约的生效，只是奠定了一个国际法的基础，可以作为一个法律依据，但如果一个缔约国不执行公约，也没有什么具体制裁措施，"这就是国际公约的限制性。它的落实，要靠缔约国之间的协议，靠本国法律与国际法的衔接。" 卢建平还批评，在执法国际合作上问题更多，譬如对于外流赃款的追缴问题，中国方面往往认为，这是国有资产，坚持全额收回，结果就谈判不成。 "其实光靠一国的警力是不可能查清、查封及没收回来的，需要外国的合作。有合作就要有支出，对方是不是应该作出合理的扣除？赃款分割是国际上通行做法，但我们很多人脑子转不过这个弯来，这就可能令你一分钱也得不到。"卢教授说，公约提供了双方缔约的大框架，在谈判时中国应该摒弃一些旧观念，以更为开放和全球化的眼光，来进行国际合作。 事实上，据不少媒体报道，美国最近在打击跨国犯罪方面采取了新举措。今年8月，美国国土安全部和海关执法局联合美国司法部和国务院，在迈阿密设立了ICE（移民和海关执法）特别行动小组，它有权没收涉嫌贪污腐败的外国高官经由洗钱渠道进入美国的财产。据悉，该小组已经开始运作，几个涉及拉美高官洗钱的案件正在处理。他们向媒体表示，"美国不欢迎贪官们的钱"，因为它们对美国经济存在很大危害。 治标与治本 事实上，无论国际国内，打击贪官外逃贪官的"紧箍咒"在越收越紧。 8月初，中共中央发出了《关于党政机关、司法公安部门人员出境、出国通行证、护照管理措施》紧急通知。中纪委派出九个巡视组分赴九省、市召开紧急会议，突击收缴县处级以上干部出境通行证、出国护照，交由组织部门"统一管理"。 据外电报道，仅8月3日晚至8月5日，就在北京、天津、上海、广州、沈阳、深圳、珠海、昆明等口岸、航空港，查获60多名持护照或通行证，企图外逃的干部，其中有7名副厅级官员，都持有金融机关、海关核准携带出境的外汇证明，携汇最少的一名经贸干部，随身携带60万欧元。 "这是从源头上加强控制，防止他们利用职务便利越境外逃。"一位经检官员表示。 但仍有不少专家认为这是治标不治本的举措。 四川省反贪局的步根来从1985年开始在纪检、反贪等部门工作，参加过多次追逃，他总结出一个规律：不少官员都是突然神秘失踪很长时间后，才通过单位报案发现其经济问题的，然而此时已经错过了追逃的最佳时机。 "其实这些官员有问题不是一天两天的事情，譬如有些官员的孩子长年留学国外，花费不菲，有些官员收入与支出明显不符，但就是没有部门来对其进行有效监督控制，深追到底，给他从容逃离的机会。" 步根来说，把预防工作做到前面，是纪检司法部门应该重视的当务之急。 中纪委特约研究员、中国社科院社会学研究所邵道生研究员指出，无论是收护照还是加入国际公约，可以起到一定程度的震慑作用，但并不能从根本上遏制贪官外逃的势头。 "因为他贪污受贿后，必然要逃命，通过各种渠道都要跑出去。最重要的还是要先把住国内这道关口，即强化内部制度建设来遏制腐败。" 邵道生开出药方：要建立真正行之有效的财产申报制度。 "我们以前执行财产申报制度，阻力很大，官员们只是把工资条交上去--这叫什么申报制度？要建立黑名单制度，一旦发现有腐败娣，就将其控制住，限制其出国。另外，要加强对海外中资企业的管理，加强反洗钱措施。如果没有国内措施的配合，只加入几个国际公约，是远远不够的。"
（摘自《南方周末》） |
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